电子文件归档和电子档案管理新模式

研究报告

电子文件是单位或个人在履行其法定职责或处理事务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。如同传统纸质文件一样，电子文件一经产生，就发挥着现实效用。其中一部分还将转化成电子档案，具有凭证、查考和保存价值。电子文件是形成单位的重要资产，需要得到妥善的管理和合理的使用。做好电子文件归档和电子档案管理工作，不仅是档案行政管理部门和各级各类档案馆的重点研究方向，也是各单位面临的重要课题。

近年来，本市智慧城市和信息化建设加快推进，各机关企事业单位办公自动化、电子政务普遍应用并不断发展，各类电子文件大量产生，并将进一步成为新生文件的主体，加之无纸化办公的大势所趋，更加突显了电子文件归档和电子档案管理理论、实践探索的重要性和紧迫性。本课题旨在梳理电子文件归档和电子档案管理工作现状和存在的问题，分析相关问题的成因和解决对策，立足《中国(上海)自由贸易试验区条例》相关规定，以及国内外现有电子文件归档和电子档案管理经验，通过试点，探索在自贸区建立与纸质档案具有同等法律效力的电子文件归档和电子档案管理新模式，并形成可复制推广的经验，服务自贸区建设，顺应信息化条件下档案管理发展新要求。

一、电子文件归档和电子档案管理工作现状

(一)我国电子文件归档和电子档案管理基本情况

1、发展历程

我国电子文件归档和电子档案管理起步于对信息化发展的积极回应。1996年，国家档案局成立电子文件归档与电子案管理研究领导小组，集合有关力量进行相关研究，于1999年出台了档案管理领域的第一个国家标准《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》(GB/T 17678-1999)，并于2002年颁布了《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894-2002)。

2003年，国家档案局颁发的《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局6号令)，明确了电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联的“双套制”模式。

随着信息化进程的深入，福建、广东、深圳、上海、浙江、天津等地，以及建筑、航天、测绘、核电等领域先后开展了相关工作实践，进而推动了一系列档案管理模式创新。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《电子文件管理暂行办法》，国家电子文件管理部际联席会议制度随之建立，标志着我国电子文件归档和电子档案管理进入国家战略视野，开始了自上而下的顶层设计和整体推动的新阶段。其后，《电子文件管理系统通用功能要求》(GB/T 29194-2012)等一系列标准陆续颁布，相关配套政策、制度和国家级工程也在筹划建设中。

2、经验总结

我国经济社会发展尚不平衡，各地区、各行业信息化发展差异较大，但各地在电子文件归档和电子档案管理研究和实践中，基本形成了两方面的共识:

一是加强制度规范建设。即从政府层面制订、出台一系列的规章制度和技术标准，推广带动电子文件归档和电子档案管理，同步推动电子档案移交接收工作，如:浙江省建立电子档案登记备份制度，将本地区电子政务系统各类文件、信息以及系统数据的容灾备份工作与电子文件归档、电子档案管理和接收工作相结合，建立统一的电子文件(档案)备份中心;天津市建立电子文件联席会议制度，档案局作为联席会议的成员单位之一，为推动全市的电子文件管理工作，颁发了电子文件管理的检查办法;

二是加强系统平台建设。即利用统一的政务网和OA办公平台，借助统一建设的电子公文交换平台、电子签章系统电子认证系统等基础平台，建设地区统一的电子文件归档电子档案管理和电子档案接收系统，实现区域内电子文件的集中归档和电子档案的集中管理功能，如:福建省建立的电子证照(行政审批类电子文件)共享服务系统、福州市的“电子文档管理中心”系统、深圳市的“文件档案平台数据库(深圳市电子文件中心)”项目。

3、本市情况

上海的电子文件归档和电子档案管理工作起步于上世纪90年代末。2005年一2013年间，上海市档案局制发了《上海市电子公文归档管理实施办法(暂行)》、《上海市电子档案移交和接收管理试行办法》、《上海市电子档案和数字化档案备份办法》和《加强本市电子文件归档管理工作的实施意见》等制度规范，组织开展了18个市级机关的电子公文归档和电子档案管理工作试点，同时进行电子档案移交档案馆的工作研究。

2012年，上海市档案馆被国家档案局列为国家电子档案接收和长期保存系统的试点单位之一，并于2014年完成了电子档案离线和在线接收等相关试点工作。为了加快进度、规范建设、有效服务，市档案局组织研发了“上海市电子文件归档管理通用软件”、“电子文件(档案)移交接收系统”等信息系统，不断健全完善系统功能，深化系统应用和效果。

近几年，上海逐步向更深层次、更多门类的电子文件归格管理和电子档案接收进馆工作推进，如:上海市档案馆重点接收了上海世博会事务协调局OA系统形成的电子文件和“全景世博会”等系统。

(ニ)我国电子文件归档和电子档案管理主要问题

我国的电子文件归档和电子档案管理工作有了长足进步，但由于种种原因，目前尚未建立超科学、高效的电子文件归档和电子档案管理体系，大量电子档案还没有得到妥善保管，存在失控、失存、失信、失用、失密的隐患，主要问题和成因如下：

1、档案属性不明确

档案的本质属性是原始记录性，具有重要的凭证依据作用。但是，电子文件特殊的生成环境，使得电子文件显现与传统纸质文件不同的技术特性。从信息的记录形式来看，电子文件是一种纯粹的数字化信息，具有易改、易逝和对计算机系统的依赖性等特点:从其载体特性来看，电子文件又具有载体与信息的可分离性、信息存储的不稳定性等特点。

因此，电子档案是否具有传统意义上的档案属性，目前还没有完全统一的意见。而我国目前尚未制定适用于电子文件归档和电子档案管理的专门法规，现有的《档案法》也未将电子档案管理问题纳入其中，电子档案的凭证价值作用仍未得到法律法规层面的确认。

2、规范体系不健全

当前的电子文件归档和电子档案管理存在重技术研究，轻标准和制度配套的现象，技术与管理脱节，造成管理滞后。主要表现在:

一是各项制度的系统性不足，各规范标准之间有待衔接和互补;

二是规范体系结构上不完整，一些涉及电子文件归档和电子档案管理关键环节(如归档整理、长期保存)、核心技术(如电子签名、认证)和特殊格式(如网页电子邮件)的标准不完备;

三是现有规范应用不足，在实际工作中，现有的一些标准没有得到充分的推广应用，部分规范的权威性和认可度不高。这些问题的存在在一定程度上造成了电子文件归档和电子档案管理刚性不足、保障缺位、监管薄弱的现象。

3、技术方案不成熟

在电子环境中，传统的以载体保护、载体控制为中心的文件与档案管理方法失效，系统控制成为管理的中心。电子文件归档和电子档案管理工作对系统的依赖性较强，电子档案较易被不留痕迹地改动而影响其真实性，较易因数量上和构成要素上的不齐全而影响其完整性，较易丢失、泄密造成安全风险，也较易随着计算机软硬件平台的升级而影响其可读性。

而目前的系统建设方案，一些需要在系统设计时实现的功能被忽视，加剧了平台异构、数据异构和流程异构等问题，导致文、档系统难以有效衔接，电子文件和元数据采集、归档困难，电子文件归档格式和保存技术各异，电子文件归档和电子档案管理功能缺失等情况。

除此以外，传统工作状态下文档脱节、多头管理和档案管理人才等问题依然存在，在一定程度上加剧了电子文件归档和电子档案管理工作的复杂程度，主要表现为:

一是文、档分段管理的运行机制，加上各业务部门、档案部门和信息技术部门多头负责的信息化系统建设模式，影响了文档一体化工作的顺利开展，易出现电子文件处置较随意的现象和信息易流失、易损毁、易泄密等安全风险，也较难确保电子文件完整、准确、系统和高质量归档，并得以长期有效保存；

二是档案管理人员配备不到位、身兼数职、人员流动频繁既懂档案又懂信息技术的复合型人才紧缺等问题，限制了电子文件归档和电子档案管理的工作基础，使相关工作沿袭传统手工管理的工作方法或是相关管理信息系统的低水平重复开发与应用。

来源：兰台之家